开足马力筑坦途，湖北咸宁加速推进重点交通项目建设

1982年宪法制定时，又重新恢复设立了国家主席制度。

由于沪渝两市房产税试点方案事先没有进行专家论证，也没有做成本效益的预先估计，开征两年来，税款收人多少且又是如何使用的，均没有相应的预算及其信息公开。因这些税费大部分与土地有关，故在工业化、城市化的口号下，进行旧城改造，不断扩张城市规模，发展建筑业和房地产业，以土地生财。

第13条的规定既是对公民私有财产权的确认，也是对私有财产权的制约。[9]《宪法》第51条规定：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。国家征税的意志以人民同意纳税的意志为前提。[5]林来梵：《财产权宪法保障的比较研究》，载张庆福主编：《宪政论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第36～37页。所以，侵害公民基本权利与实现公共利益目标的比例很难把握，故从比例性原则角度难以做出沪渝两市开征房产税是否具有正当性的判断，但两市方案违反税收法定主义原则在学界早已达成共识。

私人合法的储蓄、投资及其收益受法律的保护。[33]在中央集中了57％的财力，省级政府又集中了28％的财力后，市县乡政府只掌握15％的财力，却要承担财政支出中的大项如义务教育、生态环境、公共设施、社会保障等。第40条 中华人民共和国副主席的选举和任期适用本宪法第三十八条和三十九条的规定。

  秦前红，武汉大学法学院教授。其原因在于毛泽东的个人巨大威信和他作为中共主席的角色，此项建议权极易演变为个人决定权，这与人民代表大会作为根本制度的性质有着隐含的紧张关系。[16] 《彭正传》编写组：《彭真复出后谈毛泽东》，《百年潮》2012年第12期。关于国家主席的任期的问题，除了时间上的长短以外，任职届数亦是非常重要的内容。

[2] 参见韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年版，第68-93页。无论是苏联的1936年宪法，还是当时其他人民民主国家的宪法，抑或是资本主义国家的宪法，在我国编纂的制宪参考资料中除了美国宪法之外都没有关于副总统的制度设计。

3. 国家副主席制度 国家副主席这项制度看起来似乎没有什么特别之处，也很合情合理，但实际上这是中国本土的产物。由于毛泽东的召集，会议的等级都很高，而且毛泽东的召集暗含的一个实际效果就是所有国家机构的主要领导人都会来参加，这样在毛泽东政治权威的统合下，这些机构能够达成较为一致的决议。而权力过小，则难以应付各种复杂情况，这对于一个大国来说尤其是如此。[13] 李林：《最高国务会议组织结构及其功能探析》，《中共党史研究》2005年第1期。

  四、1982年宪法中国家主席制度的变化 自1966年文化大革命开始后，国家政治生活处于极度不正常状态，国家主席制度也处于名存实亡的状态。[20] 参见韩大元：《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年版，第79页。[22]另外，需要注意的是，在毛泽东的制宪小组所起草的宪法草案中，对这一条的规定只是统率武装力量，后面的担任国防委员会主席是由刘少奇建议加上去的[23]。[4]而在1954年宪法草案初稿上，加上年龄限制这一条就表明该宪法的起草者希望更加忠实于辛亥革命以降的民主共和思想，忠实于共产党人反对封建世袭的承诺。

宪法草案初稿中国家主席的不少职权在后来的修改过程中被删减或加以限制，但是这些删减或限制与其说是完善了国家主席制度，倒不如说是对国家主席实际权力的一种模糊化处理。只要与我们现行的1982年宪法中的国家主席职权进行对比，就不难发现在1954年宪法草案初稿中的国家主席职权是非常大的。

过长或过短的期限都是不科学的。许崇德教授认为毛泽东的插话对于研究和领会毛泽东的宪法思想，很有价值。

[34] 刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，载于《宪法学资料选编》，中央广播电视大学出版社1985年版第50页。[5] 参见董成美：《制定我国1954年宪法若干历史情况的回忆》，《法学》2000年第5期。从这个意义上说，主席的外交权，远远不是礼仪性、程序性的活动，而是具有实质性的内容，并引出实质性的后果。但是即使不加入，只要领导人能够自觉退休并形成制度化的惯例，也未尝不可。从宪法草案初稿的情况来看，以毛泽东为代表的立宪者意图将实际的权力运行用宪法的语言规定下来，但是后来的变化使得这一努力没有能够完全实现。[6] 参见《资产阶级国家法资料》，中国人民大学出版社1952年版。

[30]许崇德教授则认为恢复设立国家主席有利于对外交往，有利于分担全国人大常委会委员长和国务院总理的工作，有利于改变元首权行使方面党政不分的情况，合乎人民群众长期以来形成的感情习惯和心理预期。当中央人民政府委员会这个机构不存在的时候，其所发挥的议事协调功能需要找到可替代的机构，这个机构便是最高国务会议。

在宪法草案初稿中，关于国家主席权力的设置，看上去更像是一个实权总统。由于这两种情况都会对制度造成重大损害，因此，实现国家主席与中央军委主席的同步，对于我国政治制度的稳定而言非常重要。

对于美国这个拥有一百多年宪法实践的法治发达国家来说，总统的权力都是极难界定的，对于中国这个法治资源相当匮乏的国家来说就更是如此了。这么一个重大的宪法漏洞制宪者们不可能不注意到，不过出于种种原因并没有将任期届数的限制性条款写入宪法草案初稿中。

中国共产党缔造和领导的人民解放军，在中华人民共和国成立以后，就是国家的军队。······总统的权力并不是固定的，而是处于摇摆之中，总统权力的变化取决于其与国会关系的分裂或联合[29]。[14] See Neustadt, Richard E. Presidential power. New York: Wiley, 1960.  Neustadt最主要的论点是：1. Presidential power is the power to persuade; 2. Presidential power is personal power that involves the presidents ability to influence others to achieve a political outcome. [15] 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（下），中共中央党校出版社1993年版，第881页。这个变化看起来似乎只是在弥补宪法草案初稿中的遗漏，意图将国家机构中的主要领导成员都纳入最高国务会议的范围内，但是正如我们在本文中一直强调的，宪法草案初稿的重大价值就在于其揭示了毛泽东关于国家主席制度的最初构想。

另外一个是统率武装力量的条款。[32] 参见秦前红：1982年《宪法》与中国宪政的发展，载于《法学》2012年第11期。

正如我们在以后的历史中所看到的，毛泽东在不再担任国家主席一职后，并没有辞去党中央主席和军委主席的职务，这就造成了非常严重的宪法危机，最终1954年宪法所设计的国家权力分配的框架被打破，中国进入了一个政治上混乱的时期。中央人民政府委员会会议的频率为每两个月一次，但是实际上在1949年9月-1954年9月间，共召开了35次会议，平均每1.7月举行一次会议，其中1949年4次，1950年6次，1951年3次，1952年6次，1953年10次，1954年6次，其中最后一次即1954年9月14日举行的是临时会议[26]。

第三，2004年修宪加入国家主席有权代表国家进行国事活动的条款。虽然每1.7个月召开一次，但是从会议的召集次数和时间间隔来看，中央人民政府委员会会议并没有按照宪法的规定召开，也就说主席的召集并没有时间上的硬性规定。

以上的几个原因都是笔者的一些推测，客观来说，共和国初建之时，各种制度在很大程度上还有赖于共和国的领导人来塑造对于国家主席来说，加上宪法上的任期届数限制，自然是符合时代潮流的做法。授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。在笔者看来，就国家主席制度而言，这份草案初稿至少与1954年宪法本身同等重要。

[9] 第二，假如写入任期限制，那么将有可能出现毛泽东是否已经有过一个任期（1949-1954）的争论，为了避免这种可能的争论，也为了使毛泽东在国家主席职位的任期上更具灵活性，因此没有加入任期限制的条款。一是因为中国在传统上是个高度注重等级和秩序的国家，尤其是在涉及领导人的问题上更是如此，出现遗漏的可能性几乎不存在。

为什么说制宪者应该注意到任期届数的问题，因为不管是中共以往与国民党在协商立宪时的斗争经验，抑或是参考外国的宪法对于国家元首的任职届数的规定，这种重大问题都是不应该忽视的。在宪法初稿草案中并没有关于任职届数的规定，那么合理的推定就是可以连选连任。

笔者完全同意许崇德教授的这一观点，虽然只是以插话的形式出现的，但是实际上也可以看作是毛泽东关于宪法初稿草案的解释说明。此时的国家副主席的主要作用在于受主席委托代行主席的部分职权，分担主席的一部分工作，而不是作为主席缺位时的备位而存在。